新形勢(shì)下的高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制
“七五”以來，我國(guó)高校的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制管理對(duì)教育興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和促進(jìn)高等教育的改革和發(fā)展等都起到了非常重要的作用。但隨著國(guó)家各項(xiàng)改革的不斷深入及高校各項(xiàng)改革的不斷深化，高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制面臨新的形勢(shì)。如何有效解決當(dāng)前高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中存在的問題，進(jìn)一步充分發(fā)揮內(nèi)部會(huì)計(jì)控制對(duì)高等教育的促進(jìn)作用，是當(dāng)前高校面對(duì)的一個(gè)迫切而重要的課題。
一、當(dāng)前內(nèi)部會(huì)計(jì)控制存在的主要問題
1.內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的法律法規(guī)不健全。
雖然我國(guó)從20世紀(jì)90年代起開始加大了對(duì)內(nèi)部控制理論建設(shè)的力度，但限于我國(guó)法制建設(shè)的實(shí)際情況，已發(fā)布實(shí)施的有關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的法律法規(guī)還比較少，一直未能形成一個(gè)相對(duì)完整的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制理論體系，如《獨(dú)立審計(jì)具體準(zhǔn)則第9號(hào)——內(nèi)部控制和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》和《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》等內(nèi)部會(huì)計(jì)控制法律法規(guī)主要是從行業(yè)的角度予以規(guī)定，相互之間缺乏聯(lián)系。由于沒有專門針對(duì)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的法律法規(guī)指導(dǎo)，高校結(jié)合自身情況制定的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度也不健全，從而妨礙了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范作用的發(fā)揮。
2.對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的定位不夠準(zhǔn)確、全面，在具體執(zhí)行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制時(shí)出現(xiàn)偏差。
在《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范(試行)》發(fā)布之前，理論界對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制有不同的解釋，沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義。高校在理解和具體實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中，容易發(fā)生把握不準(zhǔn)、顧此失彼、輕重不分等現(xiàn)象，客觀上弱化了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的作用。
在實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制時(shí)，高校主要存在以下幾個(gè)方面問題：
?、賰?nèi)部會(huì)計(jì)控制的內(nèi)容不全面，如有些高校未建立對(duì)外投資等內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，導(dǎo)致對(duì)外投資決策程序不合規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)增大；
?、趦?nèi)部會(huì)計(jì)控制約束的對(duì)象不全面，在實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制時(shí)，有些高校約束的主要是對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理的人員，而對(duì)各校辦產(chǎn)業(yè)及后勤實(shí)體等進(jìn)行會(huì)計(jì)處理的人員約束得很少；
?、蹆?nèi)部會(huì)計(jì)控制的范圍不全面，如高校往往強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，而弱化對(duì)預(yù)算外，特別是創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)等的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制；有些高校未將二級(jí)財(cái)務(wù)納入內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的范圍，或控制不嚴(yán)，監(jiān)督不力；對(duì)各項(xiàng)收支賬款有較明確的內(nèi)部控制措施，并嚴(yán)格地執(zhí)行，而對(duì)各項(xiàng)往來款項(xiàng)的審批手續(xù)卻不全，控制也不嚴(yán)格；由于基建賬務(wù)的處理是以其行業(yè)會(huì)計(jì)制度為依據(jù)，很多會(huì)計(jì)人員對(duì)基建的情況又不夠熟悉，導(dǎo)致難以對(duì)基建進(jìn)行有效的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制。
3.內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)有待轉(zhuǎn)變。
由于經(jīng)費(fèi)來源以財(cái)政撥款為主，很多高校長(zhǎng)期以來重計(jì)劃而輕執(zhí)行和考核，并衍生了重財(cái)輕物的觀念，對(duì)我國(guó)教育資源的優(yōu)化配置，以及教育資源的充分利用帶來了不利的影響。另外，高校在后勤社會(huì)化改革、校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，在重大支出項(xiàng)目安排中，缺乏相關(guān)的決策程序及責(zé)任制度，少有專家科學(xué)、謹(jǐn)慎的論證，也沒有相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制措施。
4.對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的監(jiān)控力度需要加強(qiáng)。
有些高校未設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)或人員對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，而由內(nèi)部會(huì)計(jì)控制執(zhí)行部門自己進(jìn)行監(jiān)督檢查；各級(jí)財(cái)政部門對(duì)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立及執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度不夠等，導(dǎo)致了監(jiān)控力度的欠缺，影響了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制在高等教育發(fā)展中的作用的發(fā)揮。
二、有效進(jìn)行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的應(yīng)對(duì)措施
1.建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，逐步建立一個(gè)符合國(guó)情的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系。
社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入、高校改革的不斷深化及我國(guó)加入WTO后面臨的新形勢(shì)、新情況，不僅要求我們對(duì)國(guó)內(nèi)已有的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制理論進(jìn)行總結(jié)，還要求我們學(xué)習(xí)和理解國(guó)際上包括COSO報(bào)告在內(nèi)的內(nèi)部控制先進(jìn)理論，汲取其精華。同時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)外內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研，廣泛征求意見，在已發(fā)布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范(試行)》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——貨幣資金(試行)》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全其他具體內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范及相關(guān)操作規(guī)范，從而逐步形成一個(gè)較完整的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系，對(duì)我國(guó)包括高校在內(nèi)的所有單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)起指導(dǎo)和規(guī)范作用。
2.準(zhǔn)確理解內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的定位及內(nèi)涵，確保內(nèi)部會(huì)計(jì)控制有效實(shí)施。
財(cái)政部已發(fā)布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范(試行)》、《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——貨幣資金(試行)》對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行了明確的定位，即“以單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制為主，同時(shí)兼顧與會(huì)計(jì)相關(guān)的控制”，同時(shí)，也對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的內(nèi)容進(jìn)行了概括的說明，這將有利于我們準(zhǔn)確理解和具體把握內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的定位及內(nèi)涵。
針對(duì)目前內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中存在的主要問題，高校在具體實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中應(yīng)堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：
?、偃嫘栽瓌t。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)約束單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的所有部門及人員，即對(duì)一級(jí)財(cái)務(wù)部門(含預(yù)算內(nèi)賬務(wù)、預(yù)算外賬務(wù))、二級(jí)財(cái)務(wù)部門、校辦產(chǎn)業(yè)及后勤實(shí)體等部門及其會(huì)計(jì)人員都按照統(tǒng)一的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制；
②合理性原則。高校應(yīng)將財(cái)政性經(jīng)費(fèi)和包括創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的預(yù)算外經(jīng)費(fèi)都統(tǒng)一納入到內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的范疇中來，摒棄按經(jīng)費(fèi)來源的不同而采用不同的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度及標(biāo)準(zhǔn)的做法；
③高校負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制原則?！稌?huì)計(jì)法》規(guī)定“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)”，《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》則進(jìn)一步規(guī)定“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立健全及有效實(shí)施負(fù)責(zé)”，因此，高校負(fù)責(zé)人是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中的一個(gè)重要主體，不能也不應(yīng)該獨(dú)立于內(nèi)部會(huì)計(jì)控制之外，應(yīng)將對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的領(lǐng)導(dǎo)真正落到實(shí)處；
?、軆?nèi)部牽制原則?？刂普撝赋?，有效的牽制、制衡能保證決策程序的公開、公平、公正，保證決策內(nèi)容的準(zhǔn)確。因此，高校應(yīng)通過建立重大投資決策的集體審議聯(lián)簽及工程項(xiàng)目投資決策的責(zé)任制度、對(duì)預(yù)算內(nèi)限額以上資金實(shí)行集體審批的內(nèi)部牽制方法等，對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的主體及內(nèi)容進(jìn)行有效的內(nèi)部牽制，保證內(nèi)部會(huì)計(jì)控制作用的有效發(fā)揮。
為保證對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位的有效控制，高校應(yīng)堅(jiān)持業(yè)務(wù)控制與業(yè)務(wù)循環(huán)控制相結(jié)合的原則，既有對(duì)具體業(yè)務(wù)的控制，也有針對(duì)業(yè)務(wù)循環(huán)及關(guān)鍵控制點(diǎn)的控制。為此，高校應(yīng)及時(shí)進(jìn)行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的“流程再造”，設(shè)置切合自身實(shí)際的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理流程，并將對(duì)流程中各關(guān)鍵控制點(diǎn)的控制落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。
三、轉(zhuǎn)變觀念，確立正確的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)
高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制弱化的一個(gè)重要原因就是沒有正確的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)。結(jié)合已發(fā)布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》，高校應(yīng)著重確立兩種意識(shí)，即預(yù)算控制意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。
首先，應(yīng)樹立正確的預(yù)算控制意識(shí)。預(yù)算控制不是簡(jiǎn)單的對(duì)預(yù)算編制的控制，而是包括預(yù)算編制、執(zhí)行、分析及考核等在內(nèi)的整體的、動(dòng)態(tài)的控制。因此，除在編制部門預(yù)算時(shí)，高校要結(jié)合單位實(shí)際情況按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)編列到具體項(xiàng)目外，還應(yīng)運(yùn)用一系列財(cái)務(wù)綜合分析指標(biāo)，如支出預(yù)算完成率、設(shè)備利用率等，對(duì)工資總額及定員定額情況、資產(chǎn)、資金和效益狀況等進(jìn)行分析，對(duì)各項(xiàng)資產(chǎn)的保管、使用等情況進(jìn)行考核，切實(shí)管好、用好國(guó)有資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效益。
其次，應(yīng)樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。高等教育作為國(guó)家的一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，雖然以國(guó)家財(cái)政撥款為主要經(jīng)費(fèi)來源，但在其發(fā)展中也存在著教育培養(yǎng)成本提高或教育資源浪費(fèi)等風(fēng)險(xiǎn)，特別是在后勤社會(huì)化及校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，存在著經(jīng)營(yíng)虧損甚至經(jīng)營(yíng)實(shí)體破產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。因此，高校應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)作為內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的一項(xiàng)重要內(nèi)容予以規(guī)范，設(shè)立人員及公用經(jīng)費(fèi)支出、基建項(xiàng)目招投標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，并相應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告等措施。
四、加強(qiáng)對(duì)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的監(jiān)督檢查
監(jiān)督是會(huì)計(jì)的基本職能之一，其執(zhí)行與否及執(zhí)行的有效程度都對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制作用的發(fā)揮有著重大的影響，因此，高校及相關(guān)部門應(yīng)努力建立健全監(jiān)督檢查制度，并使之成為自我約束、自我完善的機(jī)制，主要包括以下幾個(gè)方面：
1.高校應(yīng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)或指定專門人員對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，建立健全監(jiān)督檢查制度。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、涉及到諸多經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的系統(tǒng)工程，而相對(duì)獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT人員、可行的監(jiān)督檢查制度能較好地保證內(nèi)部會(huì)計(jì)控制系統(tǒng)正常、有序地運(yùn)行。
2.各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的指導(dǎo)和檢查。財(cái)政部門制定的有關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的法律法規(guī)對(duì)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制有著規(guī)范和指導(dǎo)作用，同時(shí)，財(cái)政部門就有關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制而進(jìn)行的各項(xiàng)檢查及驗(yàn)收等，又能從外部有效地促進(jìn)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的實(shí)施。如深圳市財(cái)政局通過頒布《深圳市會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化管理辦法》，在全市范圍內(nèi)開展會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化及《會(huì)計(jì)法》執(zhí)法情況大檢查等，加強(qiáng)了對(duì)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的監(jiān)督檢查，促進(jìn)了高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制作用的發(fā)揮。特區(qū)財(cái)會(huì)·吳 猛
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