預(yù)算法實(shí)施條例是預(yù)算法律制度體系的基礎(chǔ)內(nèi)容和重要支撐。根據(jù)修改后的預(yù)算法，財(cái)政部積極推進(jìn)條例修訂工作。2020年8月3日，國(guó)務(wù)院令第729號(hào)公布修訂后的預(yù)算法實(shí)施條例，自2020年10月1日起施行。這次修訂，嚴(yán)格遵循上位法規(guī)定，貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的決策部署，對(duì)預(yù)算法有關(guān)規(guī)定作出細(xì)化明確，對(duì)預(yù)算法授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的事項(xiàng)作出具體規(guī)定，對(duì)預(yù)算管理中需要明確的事項(xiàng)作出相應(yīng)規(guī)定。條例的修訂實(shí)施，是從制度層面貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署和預(yù)算法的重要舉措，集中反映了近年來預(yù)算管理制度改革成果，彰顯了預(yù)算管理制度改革方向，為完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度提供了法規(guī)依據(jù)和制度基礎(chǔ)。

一、細(xì)化規(guī)定預(yù)算收支范圍

明確預(yù)算收支范圍是預(yù)算編制、執(zhí)行等工作的基礎(chǔ)。預(yù)算法明確了一般公共預(yù)算的收支范圍，對(duì)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算三本預(yù)算的收支范圍作了原則性規(guī)定。

為全面反映全部財(cái)政資金運(yùn)行情況，增強(qiáng)政府預(yù)算的完整性，在預(yù)算法有關(guān)規(guī)定和授權(quán)的基礎(chǔ)上，結(jié)合預(yù)算管理實(shí)踐，條例從以下幾個(gè)方面對(duì)預(yù)算收支范圍作了細(xì)化規(guī)定：一是細(xì)化三本預(yù)算的收支范圍。根據(jù)預(yù)算法第二十八條授權(quán)，結(jié)合預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定，條例第十四條至第十六條依次對(duì)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍作了細(xì)化。同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移性收入、轉(zhuǎn)移性支出的范圍一并作了明確。二是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收入來源作了進(jìn)一步細(xì)化。在強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算自我約束、明確“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行”的基礎(chǔ)上，考慮到隨著社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)改革的深入推進(jìn)，社會(huì)保險(xiǎn)基金收支可能會(huì)出現(xiàn)一定缺口，為確保社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收支平衡，條例第三條進(jìn)一步規(guī)定：一般公共預(yù)算可以根據(jù)需要和財(cái)力適當(dāng)安排資金補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。三是對(duì)有關(guān)收入概念作出解釋。為便于法律實(shí)施，條例對(duì)預(yù)算法中提及的行政事業(yè)性收費(fèi)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等專業(yè)術(shù)語作出解釋。

二、改進(jìn)預(yù)算編制

預(yù)算法明確了預(yù)算編制主體、程序、內(nèi)容、依據(jù)以及法律責(zé)任等，并授權(quán)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門部署編制預(yù)算草案的具體事項(xiàng)，要求各級(jí)政府、各部門、各單位按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制預(yù)算草案。

為落實(shí)預(yù)算法規(guī)定，條例進(jìn)一步細(xì)化了預(yù)算編制有關(guān)內(nèi)容，對(duì)預(yù)算編制時(shí)間、程序、內(nèi)容、要求等作出具體規(guī)定。一是明確預(yù)算草案編制時(shí)間。根據(jù)預(yù)算法第三十一條授權(quán)，條例第二十二條、第二十五條分別規(guī)定：財(cái)政部于每年6月15日前部署編制下一年度預(yù)算草案的具體事項(xiàng)，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門于每年6月30日前部署本行政區(qū)域編制下一年度預(yù)算草案的具體事項(xiàng)。二是規(guī)范收入預(yù)算編制。為提高收入預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，體現(xiàn)收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性的要求，條例第二十九條規(guī)定：各級(jí)政府財(cái)政部門編制收入預(yù)算草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求稅務(wù)、海關(guān)等預(yù)算收入征收部門和單位的意見。預(yù)算收入征收部門和單位應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部門的要求提供下一年度預(yù)算收入征收預(yù)測(cè)情況。第七十六條進(jìn)一步規(guī)定：各級(jí)稅務(wù)、海關(guān)等預(yù)算收入征收部門和單位應(yīng)當(dāng)與相關(guān)財(cái)政部門建立收入征管信息共享機(jī)制。三是明確預(yù)算收支編制內(nèi)容。條例第三十三條至第三十九條分別對(duì)中央和地方一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的編制內(nèi)容作了規(guī)定，第四十條對(duì)各部門、各單位預(yù)算的編制內(nèi)容作了規(guī)定。四是推進(jìn)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)化。為落實(shí)預(yù)算法第三十二條有關(guān)要求，更好發(fā)揮預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算管理中的基礎(chǔ)性作用，條例第二十一條規(guī)定：地方各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)政部制定的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況等，制定本地區(qū)或者本級(jí)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)。

三、加強(qiáng)部門預(yù)算管理

實(shí)行部門預(yù)算，是我國(guó)加強(qiáng)財(cái)政支出管理的一項(xiàng)重大改革。預(yù)算法對(duì)部門預(yù)算的組成、管理職權(quán)、編制等作了規(guī)定。近年來，各級(jí)政府財(cái)政部門、各部門認(rèn)真落實(shí)預(yù)算法，通過推進(jìn)綜合預(yù)算編制、理順權(quán)責(zé)關(guān)系、完善分配機(jī)制、改進(jìn)項(xiàng)目管理、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃等一系列措施，提高了部門預(yù)算管理的規(guī)范性、科學(xué)性和有效性，為各級(jí)政府部門履行職能和推動(dòng)事業(yè)發(fā)展提供了重要保障。

在總結(jié)改革成效的基礎(chǔ)上，條例進(jìn)一步細(xì)化了部門預(yù)算管理要求。一是統(tǒng)一部門預(yù)算的涵蓋口徑。按照全口徑預(yù)算管理要求，條例第五條規(guī)定：各部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)反映一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排給本部門及其所屬各單位的所有預(yù)算資金。二是明確部門預(yù)算的收支內(nèi)容。條例第五條規(guī)定：各部門預(yù)算收入包括本級(jí)財(cái)政安排給本部門及其所屬各單位的預(yù)算撥款收入和其他收入。支出為與部門預(yù)算收入相對(duì)應(yīng)的支出，包括基本支出和項(xiàng)目支出。各部門及其所屬各單位的本級(jí)預(yù)算撥款收入和其相對(duì)應(yīng)的支出，應(yīng)當(dāng)在部門預(yù)算中單獨(dú)反映。同時(shí)，還對(duì)基本支出、項(xiàng)目支出的概念作了界定。三是明晰各方管理權(quán)責(zé)。條例第五條要求各級(jí)政府財(cái)政部門依法對(duì)部門預(yù)算編制、執(zhí)行的具體辦法作出規(guī)定；第二十三條、第二十六條、第五十三條分別明確各部門、各單位在預(yù)算編制、執(zhí)行方面的職責(zé)任務(wù)。四是完善項(xiàng)目支出管理模式。條例第四十一條明確：項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理，建立健全項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審機(jī)制和項(xiàng)目滾動(dòng)管理機(jī)制；各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立和完善項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審制度；各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府財(cái)政部門的規(guī)定開展預(yù)算評(píng)審。

四、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

1994年分稅制財(cái)政體制改革以來，我國(guó)逐步建立并不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。為加快建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2019年財(cái)政部對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度作了進(jìn)一步完善，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付分類，厘清轉(zhuǎn)移支付功能定位，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理。新的轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)了維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求，更好地與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接，有利于發(fā)揮中央調(diào)控作用、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。

條例嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定，并與轉(zhuǎn)移支付制度改革做好銜接處理。一是細(xì)化一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容、概念。條例第九條明確：一般性轉(zhuǎn)移支付包括均衡性轉(zhuǎn)移支付，對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的財(cái)力補(bǔ)助和其他一般性轉(zhuǎn)移支付。第十條明確：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)給予下級(jí)政府，并由下級(jí)政府按照上級(jí)政府規(guī)定的用途安排使用的預(yù)算資金。實(shí)踐中，為與預(yù)算法規(guī)定相銜接，根據(jù)轉(zhuǎn)移支付制度改革的有關(guān)要求，暫將共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付列入一般性轉(zhuǎn)移支付。二是建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。為落實(shí)預(yù)算法第十六條有關(guān)要求，條例第十條明確縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，并對(duì)評(píng)估后的處理方式作了細(xì)化：符合法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定，有必要繼續(xù)執(zhí)行的，可以繼續(xù)執(zhí)行；設(shè)立的有關(guān)要求變更，或者實(shí)際績(jī)效與目標(biāo)差距較大、管理不夠完善的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整；設(shè)立依據(jù)失效或者廢止的，應(yīng)當(dāng)予以取消。三是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)。為提高地方預(yù)算編制的完整性、規(guī)范性，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，條例第四十八條對(duì)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)比例和要求作了明確。同時(shí)，為進(jìn)一步明晰轉(zhuǎn)移支付管理職責(zé)，第五十九條規(guī)定：轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)和資金撥付應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門辦理，其他部門和單位不得對(duì)下級(jí)政府部門和單位下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算或者撥付轉(zhuǎn)移支付資金。

五、規(guī)范地方政府債務(wù)管理

預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》建立了規(guī)范地方政府舉債融資行為的法律制度框架。財(cái)政部會(huì)同相關(guān)部門依照法律授權(quán)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，著力推進(jìn)制度建設(shè)，構(gòu)建了覆蓋地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息公開、監(jiān)督管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”制度體系，地方政府舉債趨于規(guī)范。

為進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，條例從四個(gè)方面作了更加明確的規(guī)定。一是細(xì)化地方政府債務(wù)余額限額管理。在預(yù)算法關(guān)于地方政府債務(wù)限額規(guī)定的基礎(chǔ)上，條例第四十三條至第四十六條進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)要求，明確各省、自治區(qū)、直轄市的政府債務(wù)限額由財(cái)政部在全國(guó)人大或者其常委會(huì)批準(zhǔn)的總限額內(nèi)，提出方案報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；地方政府債務(wù)余額不得突破國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額。二是明確一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)定義。條例第四十四條界定了預(yù)算法中的“舉借債務(wù)的規(guī)模”，明確了一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的定義。其中，一般債務(wù)是指列入一般公共預(yù)算用于公益性事業(yè)發(fā)展的一般債券、地方政府負(fù)有償還責(zé)任的外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸債務(wù)；專項(xiàng)債務(wù)是指列入政府性基金預(yù)算用于有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)債券。三是完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制。根據(jù)預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，財(cái)政部定期評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。條例以行政法規(guī)的形式對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制作了細(xì)化，第四十七條明確：財(cái)政部和省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，組織評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)提出預(yù)警，并監(jiān)督化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四是合理安排發(fā)行地方政府債券的結(jié)構(gòu)、期限和時(shí)點(diǎn)。《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》明確，專項(xiàng)債券與項(xiàng)目期限相匹配。為避免出現(xiàn)債券期限與項(xiàng)目期限錯(cuò)配、債券發(fā)行時(shí)間與項(xiàng)目建設(shè)資金使用錯(cuò)配、債券資金閑置浪費(fèi)等問題，降低成本、提高效率，條例第五十八條進(jìn)一步明確：省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)政府債務(wù)限額，合理安排發(fā)行本地區(qū)政府債券的結(jié)構(gòu)、期限和時(shí)點(diǎn)。

六、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理

黨的十九大報(bào)告提出，全面實(shí)施績(jī)效管理。2018年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，對(duì)加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系作出全面部署。

條例將中央文件精神以及近年來預(yù)算績(jī)效管理改革成果體現(xiàn)到行政法規(guī)中，在預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)細(xì)化完善了有關(guān)要求。一是完善全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條。在預(yù)算法已對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)作出規(guī)定的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步打通預(yù)算績(jī)效管理鏈條，條例第五十一條、第五十三條明確：預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)；各部門、各單位應(yīng)當(dāng)實(shí)施績(jī)效監(jiān)控，開展績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益，定期向本級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。二是硬化績(jī)效約束。為提高預(yù)算績(jī)效約束力，條例第二十條規(guī)定：績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。同時(shí)，按照《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》要求，重要績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報(bào)送同級(jí)人大、同步向社會(huì)主動(dòng)公開。三是進(jìn)一步明確財(cái)政部門職責(zé)。條例第七十三條規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政部門“對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)、考核”，進(jìn)一步突出了各部門承擔(dān)主體責(zé)任、財(cái)政部門進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的職責(zé)定位。

七、深入推進(jìn)預(yù)算公開

預(yù)算公開是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，以法律形式明確預(yù)算公開的要求是主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法。預(yù)算法明確提出建立健全公開透明的預(yù)算制度，對(duì)預(yù)算公開的主體、范圍、內(nèi)容、時(shí)限等作了規(guī)定。預(yù)算法實(shí)施以來，各級(jí)政府財(cái)政部門、各部門認(rèn)真落實(shí)法律規(guī)定，預(yù)算公開工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，預(yù)算公開制度框架基本確立，中央和地方預(yù)算公開范圍不斷擴(kuò)大、內(nèi)容不斷細(xì)化、方式不斷完善。

為深入推進(jìn)預(yù)算公開、提高預(yù)算透明度，條例第六條進(jìn)一步細(xì)化了轉(zhuǎn)移支付、部門及所屬單位預(yù)決算等方面的公開規(guī)定。一是一般性轉(zhuǎn)移支付向社會(huì)公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向社會(huì)公開應(yīng)當(dāng)細(xì)化到地區(qū)和項(xiàng)目。二是政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、政府采購(gòu)、財(cái)政專戶資金等情況，按照有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公開。三是部門預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)公開基本支出和項(xiàng)目支出。部門預(yù)算、決算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款。四是各部門所屬單位的預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在部門批復(fù)后20日內(nèi)由單位向社會(huì)公開。單位預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)公開基本支出和項(xiàng)目支出。單位預(yù)算、決算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)公開到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款。

除上述內(nèi)容外，條例還對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理、超收收入和短收的處理、預(yù)算調(diào)整情形的界定、財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)、有關(guān)法律責(zé)任等作了規(guī)定，對(duì)預(yù)算法中出現(xiàn)的有關(guān)概念作了解釋，對(duì)原條例部分條款的文字表述作了修改。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“制度的生命力在于執(zhí)行，關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管”。條例修訂只是邁出第一步，關(guān)鍵要抓好貫徹落實(shí)。各級(jí)政府財(cái)政部門、各部門必須堅(jiān)決貫徹全面依法治國(guó)戰(zhàn)略，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算法治意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法及其實(shí)施條例，將條例的新規(guī)定、新要求進(jìn)一步落實(shí)到預(yù)算編制、執(zhí)行、決算和監(jiān)督全過程。加快完善相關(guān)規(guī)章制度，使預(yù)算管理改革各項(xiàng)工作在法治化軌道上加速推進(jìn)，更好發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

財(cái)政部副部長(zhǎng)、黨組成員 許宏才